Die EU kämpft mit ihrer Erweiterung - und mit sich selbst

Der Einmarsch Russlands in der Ukraine hat die Dringlichkeit des Themas erneut unterstrichen, und die Staats- und Regierungschefs der EU haben ihre Treffen mit den sieben Ländern, die noch vor dem Tor stehen, vervielfacht, unter anderem auf einem Gipfel in Granada am Donnerstag.

Doch bei einigen dieser Kandidaten sind die Bewerbungen seit mehr als einem Jahrzehnt auf Eis gelegt, obwohl das Beitrittsverfahren und die dafür erforderlichen Voraussetzungen gleich geblieben sind.

Was hat sich also in der EU geändert, dass der Beitritt so schwierig geworden ist?

Vor den Beitritten von 2004 "schien sich alles in Richtung einer offeneren globalen Welt zu entwickeln. Die meisten dieser Länder befanden sich im Übergang vom Kommunismus zur Demokratie und zur freien Marktwirtschaft, und so gab es ein großes Gefühl der Hoffnung, dass wir diese Länder nach Europa zurückbringen würden", erklärte Ian Bond, Direktor für Außenpolitik am Centre for European Reform, gegenüber Euronews.

Herman van Rompuy, der damalige Präsident des Europäischen Rates, begrüßte später den Beitritt der zehn meist osteuropäischen Länder als den Moment, in dem "Europa endlich wieder 'Europa' geworden ist".

Heute sei die EU jedoch viel nüchterner, betrachte auch die Risiken und Schattenseiten sowie die Bedrohungen, mit denen sie konfrontiert sei, und versuche, alle diese Faktoren bei ihren Überlegungen zur nächsten Erweiterungsrunde gegeneinander abzuwägen", so Bond.

Krisen haben die Aufmerksamkeit abgelenkt".

Diese neue Vorsicht der EU ist zum Teil auf eine Reihe globaler Krisen zurückzuführen, mit denen die Welt seither konfrontiert wurde, darunter mehrere Finanzkrisen, eine Migrationskrise, die weltweite COVID-19-Pandemie und nun Russlands groß angelegter Einmarsch in der Ukraine.

Sie alle haben Brüssel gezwungen, seine Daseinsberechtigung zu überdenken und vor allem einige seiner Vorgehensweisen radikal und schnell zu ändern, um angemessen auf diese Herausforderungen zu reagieren.

Die Finanzarchitektur wurde geändert, die zahlreichen Versuche, eine gemeinsame Migrationspolitik zu entwickeln, beginnen sich endlich herauszukristallisieren, es wurde ein gemeinsames Beschaffungswesen für Impfstoffe und Gas eingeführt, es wurden gemeinsame Anleihen ausgegeben, um Geld zu beschaffen, und jetzt befasst sich die EU mit einer gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

"Diese ganze Reihe von Krisen hat die Aufmerksamkeit von der Erweiterung abgelenkt. Die Erweiterung war bis 2004 das Vorzeigeprojekt der EU, aber durch all diese Ablenkungen hat die EU irgendwie den Blick auf den Ball verloren. Die Dringlichkeit war nicht mehr gegeben", sagte Stefan Lehne, ein Senior Fellow bei Carnegie Europe in Brüssel, gegenüber Euronews.

Bilaterale Fragen wichtiger

Experten zufolge sind auch interne Entwicklungen dafür verantwortlich, wie der Anstieg von Populismus und Nationalismus in der EU, der einige Länder dazu gebracht hat, Fortschritte beim Beitritt wegen bilateraler Fragen zu blockieren.

Dies gilt insbesondere für die Republik Nordmazedonien. Das Land bewarb sich erstmals 2004 um den Beitritt, erhielt 2005 den Kandidatenstatus und litt dann 17 Jahre lang unter dem Stillstand.

Die Bewerbung wurde zunächst von Paris und Amsterdam blockiert, die argumentierten, dass der Erweiterungsprozess zunächst verbessert werden müsse, und dann von Athen wegen eines Streits über den Namen des Landes. Als diese heikle Frage 2018 geklärt war, mischte sich Sofia ein und forderte die formelle Anerkennung der Tatsache, dass die Kultur und Sprache Nordmazedoniens stark von Bulgarien beeinflusst sind, sowie einen stärkeren Schutz für die bulgarische Minderheit des Landes.

Die Beitrittsverhandlungen wurden schließlich im Juli 2022 eröffnet.

"Der Verhandlungsprozess ist immer schwieriger geworden und kann nicht in der Amtszeit einer Regierung erfolgreich abgeschlossen werden", sagte Zulfi Ismaili, der Leiter der Mission der Republik Nordmazedonien bei der EU, gegenüber Euronews.

"Diese Entwicklung der Beitrittsverhandlungen basiert mehr oder weniger auf den Lehren, die die EU aus früheren Erweiterungen gezogen hat, gepaart mit einer zurückhaltenderen politischen Unterstützung für den Prozess", fügte Botschafter Ismaili hinzu.

Ungarn, das vom populistisch-konservativen Viktor Orban geführt wird, hat bereits signalisiert, dass es ein Veto gegen den Beitritt der Ukraine einlegen würde, solange das Land nicht bestimmte Rechte für seine ethnische ungarische Minderheit garantiert.

Der Umgang mit bilateralen Fragen sei immer Teil des Erweiterungsprozesses gewesen, sagte Lehne, aber "der Aufstieg populistischer rechtsextremer Parteien macht es definitiv schwieriger, die Erweiterung voranzutreiben, weil diese bilateralen Fragen sehr, sehr wichtig werden."

Und dann ist da noch das Problem des demokratischen Rückschritts und der Aushöhlung der Rechtsstaatlichkeit in einigen Mitgliedstaaten.

Es bedurfte jahrelanger Rechtsstreitigkeiten zwischen Brüssel und insbesondere Polen und Ungarn, bis im vergangenen Jahr ein neuer Rechtsstaatlichkeitsmechanismus, der die Einhaltung von EU-Recht und -Werten an die Auszahlung von EU-Geldern bindet, das Licht der Welt erblickte. Doch die Fortschritte kommen nur langsam voran, da beide Länder die Umsetzung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs hinauszögern und versuchen, ihr Vetorecht bei anderen EU-Themen zu nutzen, um sich Zugeständnisse und Gelder zu sichern.

Die Befürchtung ist, dass die Demokratie und die Achtung der Rechtsstaatlichkeit in einigen der Länder auf der EU-Kandidatenliste bereits sehr viel brüchiger und die Korruption weit verbreiteter sind und dass sie wahrscheinlich eher dazu neigen würden, das System auszuspielen.

"Es ist unglaublich wichtig für das Funktionieren des Binnenmarktes, dass die EU ein einheitlicher Rechtsraum bleibt, ein gemeinsamer Rechtsraum, und das ist es, was (Ungarns) Orban und auch die PiS, die polnische Regierungspartei, mit ihren Justizreformen aufs Spiel setzen, nämlich dass man nicht in der Lage sein wird, in allen 27 Mitgliedsstaaten vor ein Gericht zu gehen und dieselbe Entscheidung auf der Grundlage der Fakten des Falles zu erhalten", sagte Bond.

Geld und Stimmrechte

Ein weiterer Stolperstein bei der Erweiterung war in den letzten zwei Jahrzehnten die wachsende Debatte über die so genannte Aufnahmekapazität: die Fähigkeit der EU, neue Mitglieder zu integrieren, ohne ihre Effizienz und Entwicklung zu gefährden.

Die beiden Hauptargumente, die von den EU-Staaten für eine Verlangsamung des Prozesses ins Feld geführt werden, sind Geld und Stimmrechte.

Die neuen Mitglieder sind in der Regel ärmer und könnten in absehbarer Zeit einen Großteil der Kohäsionsfonds der Union in Anspruch nehmen. Die 10 Länder, die 2004 beigetreten sind, hatten alle ein deutlich geringeres BIP als der Durchschnitt der Union.

Einige Modelle sagen auch voraus, dass die Ukraine, ein landwirtschaftliches Kraftpaket, der einzige Nettoempfänger der Gemeinsamen Agrarpolitik werden könnte, wenn sie beitritt, ohne dass die EU zuvor eine Reform der Regeln dieser Politik verabschiedet hat.

Eine weitere häufig genannte Sorge ist der potenzielle Einfluss neuer Mitglieder auf die Entscheidungsfindung und die Tatsache, dass es schwieriger werden könnte, den Konsens zu finden, der erforderlich ist, um schnell auf unerwartete Herausforderungen zu reagieren, wenn die Einstimmigkeit nicht weiter zugunsten der qualifizierten Mehrheit eingeschränkt wird.

Diese Befürchtung hat sich in den letzten Jahren verstärkt, da die Mitgliedstaaten zunehmend von ihrem Vetorecht Gebrauch gemacht haben, um Entscheidungen zu verzögern und Zugeständnisse zu erreichen. So hat Ungarn beispielsweise einige Sanktionen gegen russische Oligarchen blockiert und eine bedeutende Ausnahmeregelung für das russische Ölembargo erreicht. Auch Frankreich und Deutschland haben die Einstimmigkeitsregel zu ihrem Vorteil genutzt.

Diese Befürchtung, so Bond gegenüber Euronews, sei weitgehend übertrieben, da die EU in der Lage gewesen sei, sich an die verschiedenen Krisen der letzten zwei Jahrzehnte anzupassen.

"Ich denke, dass die Leute hier möglicherweise zu viel Angst davor haben, was neue Mitglieder tun könnten oder dass neue Mitglieder sich konstruktiv verhalten könnten. Ich denke, in den meisten Fällen, in denen Länder der EU beitreten, wollen wir zunächst einmal zeigen, dass sie dazugehören", sagte er und wies darauf hin, dass das Thema bereits vor 2004 und dem Beitritt Bulgariens, Rumäniens und Kroatiens in den Jahren 2007 und 2013 angesprochen wurde.

Allmähliche Integration als Möglichkeit?

Beide Experten sind der Meinung, dass die EU all diese Bedenken seit 2004 leicht hätte ausräumen können, wenn der Impuls für die Erweiterung vorhanden gewesen wäre. Der Einmarsch Russlands in der Ukraine hat genau das bewirkt.

"Anfangs ging es bei der Erweiterung darum, Europa im Kontext der Ost-West-Konfrontation zu konsolidieren. Und auch jetzt geht es im Grunde um die Einsicht, dass es keine Grauzonen zwischen der EU und Russland geben sollte", sagte Lehne.

Seit Moskau seine Panzer in die Ukraine rollen ließ, haben die Staats- und Regierungschefs der EU zwei Gipfeltreffen mit ihren Kollegen aus den westlichen Balkanländern abgehalten. Eine weitere Initiative, die Europäische Politische Gemeinschaft (EPG), wurde ebenfalls ins Leben gerufen, um die Beziehungen zu Nicht-EU-Ländern in Europa zu stärken und den Austausch auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs zu erleichtern.

Die Erweiterung wird ganz oben auf der Tagesordnung stehen, wenn die Staats- und Regierungschefs der EPG am Donnerstag in Granada zusammenkommen. Auch die Staats- und Regierungschefs der EU werden das Thema bei ihrem informellen Treffen am Freitag erörtern, und es wird erwartet, dass das Thema im Mittelpunkt ihres Dezember-Gipfels stehen wird.

Eine Idee, die zunehmend an Bedeutung gewinnt, ist die der schrittweisen Integration, bei der die Beitrittskandidaten nach und nach an einigen EU-Politiken und -Programmen teilnehmen können, wenn sie in ihrem Beitrittsprozess vorankommen.

Das vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron vertretene Konzept wird von Nordmazedonien unterstützt.

"Wir denken, dass der Beitrittsprozess nicht nur auf das Endziel ausgerichtet sein sollte, das immer die Vollmitgliedschaft bleiben sollte, sondern dass die Kandidatenländer in die EU-Strukturen integriert werden sollten, wenn die Reformen erfüllt sind - vor der Mitgliedschaft", sagte Botschafter Ismaili gegenüber Euronews.

"Ein abgeschlossenes Kapitel sollte einen Sitz am Tisch in der entsprechenden Ratsformation (ohne Stimmrecht) bedeuten. Die Konvergenzlücke zwischen den Mitgliedstaaten und den Beitrittskandidaten sollte sich verkleinern, anstatt immer größer zu werden", sagte er.